مقاله «صندوق ذخیره ارزی؛ اشتباهی که قبول نمی کنیم» امروز در روزنامه سرمایه به چاپ رسیده است. در ادامه مطلب کل این مقاله(بدون سانسور) را آورده ام.

همچنین توصیه می کنم مقاله ملتزر استاد اقتصاد سیاسی دانشگاه کارنگی ملون، از رفقا و همکاران فریدمن، که در زمینه اقتصاد توسعه و کاربرد سیاست های پولی به عنوان یکی از بهترین و مشهورترین اقتصاددانان شناخته می شود.(+) را هم در روزنامه سرمایه بخوانید.

توصیه می کنم که از این پس روزهای شنبه، دوشنبه و چهارشنبه، صفحه اندیشه اقتصادی روزنامه سرمایه را نگاهی بیندازید. روزنامه نگاری اقتصادی در ایران، حقیقتا سطح بسیار نازل و غیرقابل قبولی دارد، اما در صفحات این روزهای روزنامه سرمایه، قصد بر آن است تا با مقالات و ترجمه های دست اول، روزنامه نگاری اقتصادی در ایران را اگر بشود و بتوانیم، تکانی بدهیم.

دوستانی که مایلند تا به عنوان نویسنده یا مترجم برای این مهم همکاری داشته باشند، می توانند با ایمیل من(sadeqalhoseini در یاهو) تماس بگیرند. (برای ترجمه، صرفا ورود خوبی به زبان انگلیسی و البته اقتصاد، کفایت می کند.)

صندوق ذخيره ارزي؛ اشتباهي که قبول نمي کنيم!

محمدصادق الحسيني

روزنامه سرمایه/ شماره ۷۶۲ روز شنبه بيست و پنجم خرداد ماه سال ۱۳۸۷

ميشل راز (M.Ross) از اقتصاددانان برجسته، نقل مي کند که آکسفم آمريکا(Oxfam America) در بررسي خود با نام «بخش‌ منابع طبيعي و فقرا» توضيح مي‌دهد که «وابستگي به نفت و منابع طبيعي شديداً بر وضعيت ناگوار فقرا تأثيرگذار بوده … (وهمچنين) … اثري بسيار بد بر دولتها داشته است، بطوري که (آنها) عموماً دچار فساد بالا, دولت‌هاي خودرأي و مستبد, عدم کارايي فراوان دولت, هزينه‌هاي بالاي نظامي و جنگ‌هاي فراوان داخلي بوده‌اند». اين بررسي در انتها به اين نتيجة نااميدکننده مي‌رسد که «بهترين کار براي اين دولتهاي ضعيف از ميان برچيدن کلية صنايع معدني صادراتي است». [1]

اولين سوالي که هم اکنون در کشورهاي نفت خيز مطرح است اين سوال است که با نفت چه بايد کرد؟ به عبارت صحيح تر، با ارزهاي ناشي از فروش نفت چه بايد کرد؟

اين سوال في نفسه برخلاف آنچه برخي ادعا مي کنند و برخلاف تلقي عوام بر اين امر استوار است که ارزهاي نفتي، به خودي خود پديده ميموني براي کشور ما و غالب کشورهاي جهان سومي، نبوده است.

البته سابقه اين پرسش به حدود سالهاي آغازين دهه 1980 باز مي گردد، پس از آنکه ريچارد آتي (Auty) از محققان بانک جهاني در تحقيقي نشان داد که ميزان درآمدهاي ناشي از نفت با رشد و توسعه اقتصادي در کشورهاي دارنده آن منابع اثر معکوس دارند. پس از وي نيز بسياري ديگر در اين مسير قلم زدند و به تحقيق پرداختند و غالبا به نتايج مشابهي رسيدند. بهرحال اين سوالي است که هرچند تابحال پاسخ هاي فراواني را در پي داشته است، اما هيچ يک از پاسخ ها و هيچ کدام از استدلال ها، آنقدر قدرتمند نبوده اند که بتوانند بر ساير استدلال ها و مابقي پاسخ ها فايق آيند. شايد هم بتوان گفت که هيچ کدام از پاسخ ها، آنقدر کامل نيستند که بتوان آن ها را کاملا در جهت خواسته هاي سياستگذار تلقي کرد.

البته نباید فراموش کرد که عرصه اقتصاد، عرصه معجزه و خرق عادت نيست، بنابراين پاسخ ها از تعداد معدود و مشخصي فراتر نمي روند، از این روی چيزي که بيش از پاسخ ها اهميت مي يابد، در درجه اول عملي بودن آن پاسخ ها و در درجه دوم متناسب بودن آن پاسخ ها با شرايط اقتصاد و سياست کشورهاي مختلف است.

راهکارهاي مختلف خرج کردِ درآمدهاي نفتي

بطور کلي مي توان شش راهکار اصلي که در پاسخ به اين سوال، مطرح شده اند را برشمرد که عبارتند از:

1) استفاده نکردن از ارزهاي نفتي و نگاه داشتن آنها در صندوقي که طی آن ارزهاي اين صندوق به پول داخلي تبديل نمی شوند. (تقريبا شبيه به مدل نروژ، هرچند که در نروژ چاه هاي نفت خصوصي هستند، ولي ماليات حاصله از آنها به اين صندوق سپرده مي شود)

2) استفاده نکردن از ارز نفتي و نگاه داشتن آن در صندوقي و توزيع سود آن ميان مردم(مدل آلاسکا و آلبرتا)

3) ايجاد صندوق ارزي براي واريز مازاد پول نفت به آن صندوق و استفاده از آن در موارد مشخص(مدل کويت)

4) توزيع مستقيم ارزهاي نفت ميان مردم (مدلي که چند تن از اقتصاددانان پيشنهاد داده اند)

5) خصوصي کردن چاه هاي نفت و ماليات گرفتن از آنها

6) استفاده ارزي از درآمدهاي ارزي نفت و واردات کالاهاي سرمايه اي(استراتژي قديمي که در عمل مشکلات خود را نشان داد و امروزه ديگر مورد نظر اقتصاددانان نيست.)

بهرحال همانطور که مشخص است، هر يک از اين راهکارها، در خود نواقص و مشکلات بسياري را دارند. همچنین از آنجایی که هر یک از این راهکارها، می تواند سرنوشت نسلی و نسل هایی را رقم زند، بذل تحقیقات بسیار در این حوزه در خور توجه بسيار است.

پس از این مقدمه کوتاه، و همانطور که می دانیم، سیاستگذاران اقتصادی در ایران در سال 1378 با طی کردن مراحل گوناگون به این نتیجه رسیدند که طرح صندوق ذخیره ارزی بهترین طرح برای اقتصاد ایران است. و عملا از سال 1380 این طرح به اجرا درآمد. اما این طرح که از روز اول با فراز و فرودهای فراوان همراه بود، وعملا چیزی که تصویب شد با پیش نویس اولیه بسیار فاصله داشت، بالاخره پس از منحل شدن هيات امناي حساب ذخیره ارزی در چند هفته گذشته، نظرا و عملا، نه تنها کارايي خود را از دست داد، بلکه این طرح را به طرحي کاملا شکست خورده مبدل نمود.

بنابراین در این مختصر به بررسی عملکرد این طرح و همچنین چرایی شکست آن خواهیم پرداخت و نشان خواهیم داد که شکست خوردن این طرح از روز نخست اجرای آن به لحاظ نظری قابل پیش بینی بود و عملا این طرح به هیچ وجه مناسب اقتصادی همانند اقتصاد ایران نبود. همانطور که در همان سال ها این طرح در مابقی کشورهای جهان سوم هم ، عملا طرحی شکست خورده محسوب می شد و اگر هم کنار گذاشته نشده بود، صرفا به شکلی صوری به حیات خود ادامه می داد. و اگر سیاستگذاران اقتصادی با تدبیر بیشتر حرکت می کردند، به عوض اجرای چنین طرحی که از ابتدا شکست خورده بود، می توانستند به طرح هایی عملی تر و با امکان شکست پایین تر بیاندیشند.

بررسي عملکرد حساب ذخيره ارزي در ايران

هرچند که در اوايل شروع اين طرح برخي اقتصاددانان نسبت به ناکارايي اين طرح براي اقتصاد ايران هشدار دادند، ولي هم اکنون بهتر و صحيح تر مي توان به نقد عملکرد اين صندوق و چرايي شکست آن پرداخت.

در ابتدا سعي خواهم کرد با صحبت راجع به چرايي شکل گيري صندوق ذخيره ارزي در کشور نسبت به هدف سياستگذار از برپايي اين صندوق بصورتي مختصر، جمع بندي به دست داده شود و سپس به محقق نشدن آن هدف و چرايي اين تحقق نيافتن خواهم پرداخت.

بنابر ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه، به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگي بودجه کشور به نفت و پس انداز بين نسلي درآمدهاي نفت، دولت مکلف به افتتاح حسابي به نام ذخيره ارزي گرديد و مقرر شد از سال 1380 مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پيش بيني شده در برنامه در اين حساب نگهداري شود. در اينجا سه نکته مشخص مي شود؛ ابتدا آنکه اين صندوق قرار بوده که وابستگي بودجه به نفت را کاهش دهد، و ثانيا از تاثيرات نوسانات قيمت نفت بر اقتصاد جلوگيري نمايد و ثالثا به عنوان پس انداز نسل آینده محسوب گردد.(بنابراين اين صندوق قرار نبوده است که همه کانال هاي مخرب نفت بر اقتصاد را جبران نمايد. از جمله بيماري هلندي، کاهش سرمايه گذاري و پس انداز، ايجاد رانتهاي فراوان و …)

اما همانطور که پيش بيني مي شد، و تجربه صندوق ذخيره ارزي در ديگر کشورها نشان مي داد، اين طرح شکست خورد. (اين راهکار بجز در مورد نروژ و کويت که عملا درآمدهاي نفتي آنها نسبت به جمعيت آنها بسيار بيشتر از کشورهاي امثال ايران است، طرحي شکست خورده محسوب مي شد حتي در سال 1379 يعني سال شروع طرح صندوق ذخيره ارزي)

بهرحال با افزايش قيمت نفت، همانطور که انتظار مي رفت؛ يعني با توجه به ابعاد مختلف قضيه نفت و همچنين شيدايي تطميع کننده اي که اين درآمدها به بار مي آورند، در همان ابتدا این طرح دچار تغییرات فراوان شد. همچنین پس از آن و در هنگام افزایش قیمت جهانی نفت، لايحه اي يک فوريتي به مجلس داده شد که طي آن دولت و نمايندگان در صدد تعديل سقف هاي ارزي مندرج در برنامه، تغيير نحوه استفاده دولت ازاين حساب و … برآمدند و اين اصلاحات به تصويب رسيد! اين لايحه را مي توان اولين ميخ بر تابوت صندوق ذخيره ارزي دانست. که نه دولت نهم که دولت هشتم، که خود مبتکر اين طرح بود، آن را بر اين تابوت کوبيد.

اين روند پس از آن به علت افزايش قيمت نفت در بازارهاي جهاني، شدت بيشتري گرفت و به برداشت هاي مکرر دولت هاي مختلف از این حساب منجر شد، بطوري که در سال هاي 85 و 86 بودجه دولت، رشدهاي خيره کننده و باورنکردني را پشت سر گذارد. و علاوه بر این هر سال بر شمار متمم های بودجه هم افزوده می شد. که قسمت عمده اين افزايش ها، از حساب ذخيره ارزي برداشت مي شد.(بطوري که طبق آمار بانک مرکزي، در سال 85، برداشت از حساب ذخيره نسبت به سال 84، بيش از 105 درصد رشد داشت.)

اين ها همه باعث شد که دولت، بسيار بيشتر از سقف اصلاح شده براي برداشت از حساب ذخيره ارزي، از اين حساب برداشت نمايد. بهرحال طبق آمار رسمي دولت در بهمن ماه 1386، از ابتدای شکل گیری حساب، 56 ميليارد دلار از حساب ذخيره ارزي برداشت شده است، که با توجه به کسر ساير تعهدات مصوب ، و بنابر همان گزارش، در همان تاريخ موجودي حساب به منهاي يک ميليارد و نهصد ميليون دلار رسيده است!! هر چند اين حساب ورودي هاي عظيمي هم دارد، اما در سال 87 طبق بودجه، مجلس به دولت اجازه داد تا 17 ميليارد دلار ديگر هم از حساب ذخيره ارزي برداشت کند.

از سوی دیگر با منحل شدن هیات امنای این حساب در هفته های گذشته، عملا آخرین میخ بر تابوت حساب ذخیره ارزی خورد تا سیاستگذاران اقتصادی بیاموزند که با خودکار و قلم نمی توان به جنگ غول رانتهای نفتی رفت.

بهرحال مشخص است که حساب ذخيره ارزي به هيچ يک از اهداف اولیه و ثانویه آن از جمله جلوگيري از وارد شدن نوسانات قیمت نفت به اقتصاد، پس انداز بين نسلي و همچنين کاهش وابستگي بودجه دولت به نفت نائل نیامده است. و عملا هيچ يک از عوارض منفي ناشي از ارزهاي نفتي در اقتصاد را حذف و يا حتي کاهش نداده است. بنابراين بنابر گفته رييس پيشين سازمان مديريت؛ دکتر ستاري فر: «ديگر عملا چيزي به نام حساب ذخيره ارزي وجود ندارد.»

چرايي شکست صندوق ذخيره در ايران

ابتدا بايد عرض کنم که شکست صندوق هاي ذخيره ارزي(با نام هايي متفاوت و کارکردهايي مشابه) مختص به ايران نبوده است و اين طرح در بسياري از کشورها عملا طرحي شکست خورده محسوب مي شود. از جمله اين کشورها مي توان به ليبي، ونزوئلا، نيجريه، برونئي، قزاقستان، اکوادور و حتي عمان و قطر اشاره کرد.

در ابتداي ايجاد حساب ذخيره ارزي انتظار دولت و سياستگذاران اقتصادي بر آن بود که حساب مذکور به جريان دايمي درآمد ارزي و تقويت سرمايه گذاري در کشور تبديل شده و در هنگام کاهش درآمدهاي نفتي نسبت به پيش بيني هاي برنامه و بودجه سنواتي، آثار کسري مالي بودجه عمومي دولت را کاهش داده و مانع از پولي شدن تکانه هاي درآمدي دولت شود. در حالي که آنان غافل از اين بودند که چنين حسابي که بتواند مانع از خرج کردن و هموار کننده مخارج باشد، نيازمند وجود دو شرط لازم است؛ اولا نياز به يک عقلانيت بلندمدت دارد(که يا در کشورهاي توسعه يافته بدست مي آيد و يا احتمالا در کشورهاي داراي نظام هاي پادشاهي)، ثانيا نياز به نهادهاي قدرتمندي دارد که بتوانند شفافيت و کارايي صندوق را تضمين کنند(نهادهايي که تنها در کشورهاي توسعه يافته وجود دارند و بهمين سبب هم نروژ توانست موفق شود.).

اما هيچکدام از اين شروط لازم در ايران وجود نداشت. از ابتدا به سبب توسعه نيافتگي و همچنين به علت وجود نظام مبتني بر آراي اکثريت، عملا قاعده بازي بر مبناي خرج کردن هرچه بيشتر درآمدها و پخش کردن هرچه بيشتر اين درآمدها ميان مردم پي ريزي شده بود. قاعده اي که بطور ناخودآگاه در تمامي کشورهاي نفت خيزي که حالتي دموکراتيک يا نيمه دموکراتيک دارند، رايج است و طي آن سياستمدار که متصدي امور و صاحب اختيار درآمدهاي نفتي است، سعي مي کند هرچه بيشتر با توزيع اين رانتها، حاميان خود را ساکت نگه دارد و يا به حمايت هرچه بيشتر از خود وادارد. حامياني که مي بايست در دوره هاي بعدي رياست جمهوري هم حامي او و يا حزب و گروه او باقي بمانند. بنابراين در اقتصادي که قاعده سياست آن بر خرج کردن استوار است، نمي توانيد به سياستمداران بگوييد که «خرج نکنید! که شايد 10 سال ديگر نتايج مثبت اين اقدام را مشاهده نمایید.» چرا که سياستمدار در بند امروز است و در انديشه فرداي انتخابات، نه فرداي آنقدر بلندمدت که نمي گوييم؛ مرده باشد، بلکه فردایی که ديگر رييس جمهور نباشد.

از سوی دیگر، ما نهادهای لازم برای استقرار چنین صندوقی را نیز در اختیار نداشتیم. و بنابراین از ابتدا، اجرای چنین سیاستی؛ همانا شکست چنین سیاستی بود. همانطور که می دانیم؛ نهاد سازي کار يکروز و دو روز و يکسال و چند سال نيست، ايجاد نهادهاي قدرتمند تابع يک فرآيند تکاملي دراز مدت و عملا خودجوش است که قدرت آن نيز بستگي به اصالت و قدمتش دارد.(اين که يک صندوق درست کنيم و اسمش را بگذاريم صندوق ذخيره ارزي و پول ها را آنجا بريزيم و برايش قانون درست کنيم، کفايت نمي کند، در مملکتي که هنوز حاکميت قانون بي معناست(و البته به گونه ای دور گونه، اين بي معنا بودنش هم از همين وجود نفت سرچشمه مي گيرد)، نوشتن چنين قوانيني بلاموضوع است .و عملا ما را دچار يک دور باطل منطقي مي کند.

بنابر آنچه آمد، احتمالا نیاز نبوده است تا چندان تیزهوش بوده باشید، تا بتوانید از ابتدا پیش بینی کنید که چنین طرحی، شکست خواهد خورد، بلکه نیاز بود تا اندکی اقتصاد سیاسی بدانید و یا با شرایط اقتصاد سیاسی ایران کمی آشنا باشید.

نتيجه گيري

بنابراين نبايد دولت نهم را مقصر شکست طرح موسوم به صندوق ذخیره ارزی دانست. بلکه آنچه بيش از همه مقصر اصلي به نظر مي رسد، عقلايي رفتار کردن سياستمداران است. که دولتمردان دولت نهم نیز از این قاعده مستثنی نیستند. چه بسا هر دولت دیگری در برابر این سیل خروشان ارزهای نفتی چنین رفتار می کرد.(همانطور که هم در دنیا و هم در ایران در سال های پیش عملا این اتفاق افتاده است). چرا که این رفتار، رفتاری کاملا عقلایی و مبتنی بر استراتژی های اقتصاد سیاسی برای کسب هرچه بیشتر آرا در دوره بعد است.

و این تجربه روشن می سازد که نهادهای کشورهای توسعه نیافته نمی توانند در مقابل اغواگری های ناشی از افزایش قیمت های نفت، ایستادگی کنند و براحتی توسط سیاستمداران دور زده می شوند. چرا که استراتژي عقلايي هر رييس جمهوري در اين شرايط، جذب هرچه بيشتر درآمدهاي نفتي، و راضي کردن حاميان و راي دهندگان خود است، بدون توجه به اينکه در بلندمدت چه اتفاقي مي افتد. بنابراین نمی توان انتظار داشت که روسای جمهور در ایران خلاف این عمل نمایند، مگر آنکه بنوعی قاعده بازی تغییر کند. قاعده بازی هم که دولتی بودن درآمدهای نفتی و در اختیار دولت بودن ارزهای نفت است.

آیا شما راه حلی سراغ دارید؟! (در آینده بیشتر در این مورد خواهم نوشت.)